Układ CPTPP i jego wpływ na gospodarkę światową

Ze względu na ciągłą chęć ułatwiania wymiany międzynarodowej, w ciągu ostatniej dekady na obszarze Azji i Pacyfiku pojawiło się kilka nowych układów o wolnym handlu. Wśród zawartych porozumień w szczególności wyróżnia się partnerstwo transpacyficzne (CPTPP), które należy do kategorii pogłębionych umów handlowych. Wchodzące w życie zapisy umowy oraz postępująca integracja łańcuchów dostaw w ramach państw-stron układu, będą miały rosnące znaczenie dla polskich podmiotów zainteresowanych współpracą z jednym z dwunastu państw CPTPP.

Co to jest CPTPP?

Kompleksowe i Progresywne Porozumienie o Partnerstwie Transpacyficznym (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP) to wielostronne porozumienie o wolnym handlu pomiędzy 12 krajami: Australią, Brunei, Kanadą, Chile, Japonią, Malezją, Meksykiem, Nową Zelandią, Peru, Singapurem, Wietnamem i Zjednoczonym Królestwem (Wielką Brytanią).

CPTPP należy do kategorii pogłębionych umów handlowych, czyli wzajemnych porozumień między krajami, które obejmują nie tylko handel, ale także dodatkowe obszary, takie jak kwestie zamówień publicznych, zasady wsparcia przedsiębiorstw państwowych, ułatwienia międzynarodowego przepływu inwestycji i pracowników oraz ochrona praw własności intelektualnej i środowiska.

Pobierz w pdf

Państwa-strony układu zamieszkuje w sumie ponad 580 mln ludzi. Wartość gospodarek obecnych dwunastu członków stanowi ok. 15 proc. globalnego produktu krajowego brutto (ok. 16 bilionów dolarów w 2024 r.). Czyni to CPTPP jedną z największych na świecie stref wolnego handlu pod względem PKB państw uczestniczących. CPTPP to poziom umowy między USA a Meksykiem i Kanadą (USMCA), jednolitego rynku europejskiego (państwa członkowskie UE oraz EFTA, czyli Norwegia, Islandia i Liechtenstein z wyłączeniem Szwajcarii) i Regionalnego Kompleksowego Partnerstwa Gospodarczego (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP).

Główne postanowienia CPTPP

CPTPP jest pogłębionym układem handlowym, który wymuszać będzie harmonizację wielu przepisów w państwach, które przystąpiły do porozumienia. Składa się łącznie z 30 rozdziałów i obejmuje praktycznie wszystkie aspekty handlu między członkami CPTPP.

Podstawowymi zasadami porozumienia, zgodnie z regułami Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organisation, WTO), jest kompleksowy dostęp towarów zagranicznych do danego rynku poprzez zobowiązanie stron do obniżenia lub zniesienia ceł, niestosowania ograniczeń lub zakazów dotyczących importu lub eksportu towarów oraz do traktowania importowanych produktów nie mniej korzystnie niż podobnych towarów wytwarzanych w kraju (tzw. national treatment, czyli klauzula o traktowaniu na zasadach krajowych).

Strony zobowiązały się też do stopniowego znoszenia ceł w przypadkach, kiedy nie nastąpiło to z dniem wejścia umowy w życie (narodowe harmonogramy znoszenia ceł w poszczególnych państwach). Układ przewiduje ponadto precyzyjne zasady określania państwa pochodzenia produktu (rules of origin, ROO), mające szczególne znaczenie w sytuacji, gdyby znaczna część surowców części lub podzespołów pochodziła spoza państw CPTPP.

Umowa zawiera także przede wszystkim zobowiązania dotyczące dostępu do rynku w handlu towarami i usługami oraz w zakresie inwestycji, mobilności pracowników i zamówień rządowych. W odniesieniu do usług, strony CPTPP przyjmują zobowiązania na zasadzie „listy negatywnej”. Oznacza to, że ich rynki są w pełni otwarte dla usługodawców ze stron CPTPP, z wyjątkiem przypadków, w których poszczególne państwa poczyniły wyraźne zastrzeżenia (tzw. non-conforming measures). Zgłoszone obiekcje zostały spisane w dwóch załącznikach do umowy CPTPP dotyczących poszczególnych krajów.

W ramach układu wprowadzono też zasady ułatwiające handel elektroniczny, w szczególności zasady dotyczące przetwarzania danych i własności kodów źródłowych dla przedsiębiorstw gospodarki cyfrowej.

CPTPP ułatwia również międzynarodową współpracę biznesową dzięki wprowadzeniu zasady mobilności wykwalifikowanych pracowników, czyli możliwości przenoszenia do zagranicznego oddziału w ramach jednego przedsiębiorstwa. Biznesmeni i inwestorzy uzyskali możliwość odpowiednio półrocznego i rocznego pobytu z możliwością przedłużenia.

Układ ustanawia także zasady, które pomagają stworzyć przejrzyste środowisko do prowadzenia działalności gospodarczej na rynkach państw-stron umowy. CPTPP reguluje bariery techniczne w handlu, środki sanitarne i fitosanitarne, procedury dotyczące administracji celnej oraz przejrzyste zasady wsparcia dla przedsiębiorstw państwowych.

Ponadto zawiera rozdziały dotyczące ochrony środowiska i praw pracowniczych, które można egzekwować w zdefiniowanej w układzie ścieżce rozstrzygania sporów (dispute settlement). Celem regulacji jest zapewnienie, że członkowie CPTPP nie odstąpią od swoich zobowiązań w tych obszarach w celu zwiększenia handlu lub inwestycji.

Umowa zawiera również szereg rozdziałów mających na celu współpracę techniczną związaną z handlem między państwami członkowskimi, w tym w odniesieniu do wspierania małych i średnich przedsiębiorstw, spójności regulacyjnej i rozwoju gospodarczego.

Główne zalety układu z punktu widzenia przedsiębiorców z państw CPTPP

Najważniejszą zaletą układu jest możliwość w zasadzie bezcłowego handlu towarami i usługami na równych warunkach z innymi graczami rynkowymi. Przedsiębiorcy uzyskują przede wszystkim dostęp do rynków w regionie Indo-Pacyfiku, z którymi ich państwa nie miały jeszcze bilateralnej umowy o wolnym handlu. Układ ma więc charakter porządkujący.

W wielu przypadkach porozumienie umożliwia przedsiębiorcom również udział w procedurach zamówień publicznych na szczeblu niższym niż krajowy (tj. stanów czy prowincji). Zwiększyła się też ochrona inwestycji w krajach partnerskich.

CPTPP daje eksporterom równe szanse w odniesieniu do konkurentów z innych krajów w regionie, które już cieszą się zwiększonym dostępem do kluczowych rynków na mocy innych porozumień.

Postępy harmonizacji przepisów i rozwiązywania sporów po wejściu w życie układu

Kwestie regulowane układem CPTPP są nieustannie doprecyzowane na spotkaniach Komisji (Commission) powoływanej przez państwa-sygnatariuszy. Na spotkaniach strony tworzą również tematyczne komitety (committees) do porządkowania technicznych kwestii spornych. Do tej pory powołano ich kilkanaście m.in. w celu harmonizacji przepisów i procedur w zakresie handlu cyfrowego, środków sanitarnych i fitosanitarnych czy określania zasad państwa pochodzenia produktu (rules of origin).

Oficjalnymi językami CPTPP są angielski, francuski i hiszpański. Angielski jest używany w przypadku konfliktu lub rozbieżności między tekstami układu.

Państwa-strony CPTPP mogą zdecydować się na bliższą współpracę z niektórymi innymi partnerami w układzie. Dla przykładu Kanada wynegocjowała szereg dwustronnych porozumień z innymi krajami CPTPP, które opierają się na umowie i zapewniają dodatkowe zobowiązania w obszarach takich jak motoryzacja i kultura.

Jak powstał układ CPTPP?

Gdy Barack Obama objął urząd prezydenta, potrzeba zwiększenia swojej obecności gospodarczej w Azji stawała się dla USA coraz bardziej paląca. Pomimo aktywnej polityki podczas swojej pierwszej kadencji, George Bush Jr. nie odwrócił trendów z poprzedniej dekady. Chiny zastąpiły Stany Zjednoczone jako najważniejszego partnera handlowego krajów Azji Wschodniej. Model, w którym ChRL zapewnia możliwości gospodarcze, a USA bezpieczeństwo, okazał się akceptowalny przez większość państw regionu.

Najważniejszym czynnikiem, który przyspieszył ten trend, był kryzys polityki finansowej i zadłużenia z 2008 r. Na problemach gospodarczych USA i Europy zyskały Chiny. Tak jak kryzys azjatycki pod koniec lat 90. pomógł im stać się ważnym partnerem handlowym dla wielu krajów Azji Wschodniej, tak w rezultacie  kryzysu z 2008 r. zastępowały Japonię i USA w roli głównego partnera handlowego wielu innych państw kontynentu.

Administracja Obamy uznała, że polityka zwrotu („pivotu”) do Azji potrzebuje nie tylko polityczno-militarnego, ale także ekonomicznego filaru. Tą rolę miało pełnić Partnerstwo Transpacyficzne (TPP). Głównym celem projektu nie było jednak ograniczenie rosnącej dominacji gospodarczej Chin w regionie. W Waszyngtonie doskonale zdawano sobie sprawę, że chińska gospodarka stała się zbyt duża i dobrze zintegrowana z regionalnym i globalnym systemem gospodarczym, aby można ją było po prostu zatrzymać. W skali regionalnej najważniejszym zadaniem stało się zademonstrowanie determinacji Ameryki, by ponownie odgrywać istotną rolę w gospodarce Azji.

W szerszym sensie Waszyngton chciał promować multilateralny liberalizm gospodarczy i zająć się niedociągnięciami systemu, takimi jak nierównowaga handlowa.

Dlatego też TPP powinno być analizowane wraz z Transatlantyckim Partnerstwem w dziedzinie Handlu i Inwestycji (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). Administracja prezydenta Baracka Obamy postrzegała oba pakty handlowe jako sposób na poprawę globalnego systemu gospodarczego, ustanowienie nowych standardów i promowanie liberalnych wartości. Miały być one także zapewnieniem, że to Stany Zjednoczone, a nie Chiny, będą tworzyć zasady globalnej gospodarki we współpracy ze swoimi kluczowymi sojusznikami i partnerami, odpowiednio po drugiej stronie Pacyfiku i Atlantyku.

Dlatego też włożono wiele wysiłku w promocję TPP w Azji. Waszyngton zabiegał o swoich tradycyjnych sojuszników i partnerów takich jak Australia, Japonia i Singapur, zapraszając jednocześnie do negocjacji Brunei, Malezję i Wietnam, pozostające poza amerykańskim systemem sojuszy.

Ogółem rozmowy podjęło 12 państw. Oprócz USA i wspomnianych wyżej krajów były to jeszcze: Chile, Kanada, Meksyk, Nowa Zelandia i Peru.

Chcąc zademonstrować dobrą wolę i globalne ambicje stawiane przed porozumieniem, USA zaprosiły Chiny do rozmów członkowskich. Pekin jednak wówczas odmówił. Przystąpienie do układu wymagałoby fundamentalnych zmian w chińskiej gospodarce, na które władze nie były gotowe.

Umowę powołującą TPP podpisano 4 lutego 2016 r. Jednak już wtedy przyszłość porozumienia była niepewna. W USA nastroje obróciły się przeciw wielostronnym układom gospodarczym. Zaczęto uważać je za niekorzystne dla amerykańskiej gospodarki i klasy średniej, powód dla którego dobrze płatne miejsca pracy w przemyśle są przenoszone poza granice Stanów Zjednoczonych.

Ówczesny kandydat Partii Republikańskiej – a późniejszy prezydent – Donald Trump zapowiadał, że wycofanie z TPP będzie jedną z jego pierwszych decyzji. Również Hilary Clinton – ówczesna kandydatka Demokratów i jedna z głównych architektów porozumienia jako sekretarz stanu – w trakcie kampanii wyborczej obróciła się przeciwko umowie. Ostatecznie TPP ratyfikowały tylko Japonia i Nowa Zelandia.

Gdy administracja prezydenta Trumpa (2017-2021) wycofała się z układu, to właśnie Japonia przejęła rolę głównej siły stojącej za negocjacjami. Pod egidą Tokio wynegocjowano nowe porozumienie nazwane Wszechstronnym Progresywnym Partnerstwem Transpacyficznym (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP). Układ podpisany 23 stycznia 2018 r., wszedł w życie już 30 grudnia tego samego roku, po wymaganej ratyfikacji przez minimalną liczbę państw.

Zakres CPTPP jest wprawdzie węższy niż TPP – ograniczono na przykład liberalizację świadczenia usług finansowych – ale stronom udało się wypracować daleko idące porozumienie łączące gospodarki z obu stron Pacyfiku.

Rozszerzenie porozumienia handlowego CPTPP

Ze względu na niską funkcjonalność systemu Światowej Organizacji Handlu (WTO), a z drugiej strony rosnącą atrakcyjność gospodarek Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej, szybko zaczęło przybywać państw zainteresowanych przystąpieniem do transpacyficznego układu handlowego.

Obecnie jedynym państwem-stroną układu, które dołączyło do niego po powołaniu CPTPP w 2018 r., jest Wielka Brytania. Była to część polityki kolejnych konserwatywnych rządów, które starały się głębiej włączyć brytyjską gospodarkę w globalny handel po wystąpieniu z Unii Europejskiej i utracie nieskrępowanego dostępu do wspólnego rynku. Ten brytyjski zwrot oprócz komponentu gospodarczego obejmuje również zwiększenie obecności wojskowej „na wschód od Suezu”. Zjednoczone Królestwo stało się pełnoprawnym członkiem układu 15 grudnia 2024 r.

Wśród korzyści z członkostwa w CPTPP Londyn wymieniał szybsze znoszenie ceł na brytyjski eksport, nowoczesne zasady handlu cyfrowego oraz liberalne reguły kraju pochodzenia, według których towary składające się z elementów/surowców z dowolnego państwa partnerskiego będą objęte preferencyjnymi stawkami celnymi. Rząd twierdzi, że umowa zwiększy PKB Wielkiej Brytanii o 0,08% w ciągu 10 lat.

Również dla państw członkowskich dołączenie do porozumienia szóstej gospodarki świata otwiera atrakcyjne perspektywy. Istotny jest też czynnik polityczny. Przystąpienie Wielkiej Brytanii oznacza wzmocnienie prozachodniego charakteru CPTPP.

Lista chętnych do przystąpienia do pogłębionego układu handlowego jest jednak znacznie dłuższa. Na koniec grudnia 2024 r. obejmowała ona Kostarykę, Chińską Republikę Ludową, Ekwador, Urugwaj, Indonezję i Tajwan (w dokumentach akcesyjnych określany jako “Oddzielny obszar celny Tajwanu, Penghu, Kinmen i Matsu”, w skrócie TPKM). Zaskakującym państwem aplikującym może się wydawać Ukraina, która od czasu trwającej pełnoskalowej wojny z Rosją stara się maksymalnie rozszerzyć swoje kontakty gospodarcze. Spośród wymienionych krajów, które złożyły wniosek, obecnie jedynie Kostaryka rozpoczęła negocjacje akcesyjne.

CPTPP i dołączenie Chińskiej Republiki Ludowej

CPTPP nie ma charakteru antychińskiego. Jeszcze przed upadkiem TPP ówczesny premier Japonii Shinzo Abe mówił, że widzi w porozumieniu miejsce dla ChRL. Pekin angażował się wówczas we własne inicjatywy, na czele z podpisanym w listopadzie 2020 r. Wszechstronnym Regionalnym Partnerstwem Ekonomicznym (RCEP).

Jednak już w 2020 r. ze strony chińskiej zaczęły się pojawiać sygnały o zainteresowaniu dołączeniem także do CPTPP. Oficjalne zgłoszenie akcesyjne wystosowano we wrześniu 2021 r.

Pytaniem bez odpowiedzi pozostaje, co skłoniło Pekin do zmiany stanowiska. Przystąpienie do CPTPP wymagałoby od Chin wprowadzenia bardzo daleko idących zmian w gospodarce. Porozumienie zakazuje chociażby subsydiowania przedsiębiorstw państwowych oraz wymaga dużej przejrzystości ich struktury i działalności. Był to poważny problem w negocjacjach z Wietnamem oraz może być potencjalnie z Koreą Południową, jeśli ta zdecyduje się formalnie aplikować. W Chinach pod rządami Xi Jinpinga polityka względem przedsiębiorstw państwowych podąża w przeciwnym kierunku niż wymagany przez strony CPTPP.

Kolejne problemy to surowe normy ochrony praw własności intelektualnej, praw pracowniczych oraz zasady przepływu informacji i danych. Zwłaszcza ta ostatnia kwestia była przyczyną ostrych sporów między Chinami a Japonią podczas negocjacji nad RCEP. Pekin stawia na kontrole i prymat państwa, a ustawa o ochronie danych utrudnia zagranicznym firmom transfer danych użytkowników poza granice ChRL.

Czemu zatem Pekin aplikuje, ale nie wydaje się spieszyć z akcesją? Jednym z możliwych wytłumaczeń jest fakt, że tydzień po Chinach wniosek akcesyjny złożył Tajwan. Tajpej zabiega o międzynarodowe uznanie, a przystąpienie do CPTPP byłoby gigantycznym sukcesem na tej drodze. Przyjęcie Tajwanu, przy jednoczesnej odmowie członkostwa Chinom, byłoby dla Pekinu wyjątkowym policzkiem, którego państwa-strony układu nie chciałyby zapewne wymierzyć. Być może częścią motywacji stojących za chińskim wnioskiem jest więc chęć ubiegnięcia Tajpej i zablokowania w ten sposób tajwańskiej akcesji.

Złożenie wniosku to jedno, a przystąpienie drugie. Oprócz dostosowania krajowych przepisów przyjęcie nowego państwa do CPTPP wymaga jednomyślnej zgody wszystkich dotychczasowych sygnatariuszy. Ani w przypadku Chin, ani Tajwanu nie będzie o to łatwo.

Prawdopodobnie jednak wraz z rozpoczęciem urzędowania przez administrację Donalda Trumpa, wzrośnie zainteresowanie przystąpieniem kolejnych państw do CPTPP. Coraz to kolejne kraje będą szukać sposobów na zamortyzowanie skutków amerykańskiego protekcjonizmu gospodarczego, spodziewanego po nowej administracji w Waszyngtonie.

Z punktu widzenia polskich przedsiębiorców

Unia Europejska nie została stroną układu i nie zanosi się, by stało się to w najbliższym czasie. UE nie ma wśród organizacji kandydujących. Jakie niesie to za sobą konsekwencje dla polskich przedsiębiorców?

Potencjalnie obniży się konkurencyjność cenowa na rynkach państw CPTPP produktów i usług wyprodukowanych w UE, w tym w Polsce,  wobec dóbr z państw stron-układu, z którymi Unia nie ma pogłębionych umów handlowych. Takich porozumień UE nie zawarła na przykład z Meksykiem czy Australią.

Jednak z drugiej strony Unia Europejska podpisała własne umowy handlowe z częścią gospodarek CPTPP, w tym z Nową Zelandią, Kanadą, Wietnamem, Singapurem czy Japonią. 

Paradoksalnie firmy z UE mogą zatem na nowej umowie skorzystać, jeśli ulokowały swoją produkcję w państwach CPTPP lub świadczą tam usługi. Na łatwiejszym dostępie do rynków układu mogą skorzystać szczególnie producenci z Polski już obecni w Wietnamie oraz polskie firmy w Wielkiej Brytanii.

CPTPP ułatwia życie europejskim firmom chcącym zaznaczyć swoją obecność na wielu rynkach regionu. Zwłaszcza dużym koncernom łatwiej będzie zarządzać rozbudowanymi łańcuchami dostaw, wykorzystując względne przewagi poszczególnych producentów w krajach „12”. Przedsiębiorstwa obecne już w jednym państwie będą miały potencjalnie łatwiejszy dostęp do pozostałych rynków, jednolite stają się bowiem choćby procedury wwozowe i zasad certyfikacji.

CPTPP powinno zachęcić zarówno polską administrację, jak i firmy do ponownego spojrzenia na rynki państw – stron układu. W miarę trwania porozumienia postępować będzie harmonizacja między krajami członkowskimi, co oznacza zmniejszenie kosztów równoległej obecności na tych rynkach.

Pogłębione analizy wpływu CPTPP na warunki działalności polskich inwestorów i eksporterów pozwoliłyby lepiej rozumieć zbliżające się wyzwania i skorzystać z otwierających się szans.

Materiał powstał we współpracy z Fundacją Instytut Studiów Azjatyckich i Globalnych im. Michała Boyma